No sin segundas intenciones, y bajo la influencia de un sesgo ideológico que impide encarar una política de Defensa Nacional virtuosa, se sigue pregonando desde distintos sectores una suerte de divorcio entre la Defensa y la Seguridad. Estamos frente a un verdadero “cártel de la indefensión”, que se siente poseedor de una verdad revelada cuya sola puesta en duda se traduce en descalificaciones que dejan al descubierto el libreto que los alimenta, intelectual y físicamente, desde hace décadas.
Defensa y Seguridad no son la misma cosa. Pero no son conceptos antagónicos. Ni aluden a caminos paralelos. Antes que nada, es necesario acordar el significado de los términos.
Definiciones en nuestra legislación
El Artículo 2° de la Ley 23.554 [1] define a la Defensa Nacional como “…la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”.
Por su parte, el Artículo 2° de la Ley 24.059 [2] define a la Seguridad Interior como “…situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”.
Esas definiciones corresponden respectivamente a los años 1988 y 1991. No es necesario aclarar las diferencias del entorno nacional e internacional con nuestros días. El reciente decreto 571, que retrotrae la reglamentación de la Ley de Defensa nacional a su versión 2006, va más lejos, y se fundamenta en una definición, tomada parcialmente del concepto de agresión de las Naciones Unidas. En un reciente artículo publicado por Infobae el 16 de julio traté ese tema. [3] Como entonces, debo aclarar desde el principio que la solución no consiste en policializar a las Fuerzas Armadas o militarizar a las de Seguridad y Policiales, uno de los primeros argumentos que el “cártel de la indefensión” esgrime para sacar la discusión de la cancha. Lejos debemos estar de confundir los roles, como sucede en mecas como Venezuela y Cuba, paraísos políticos (por analogía a los fiscales) para muchos.
¿De qué hablamos hoy cuando hablamos de seguridad?
Seguridad Nacional. Seguridad colectiva. Seguridad humana. Seguridad pública. Seguridad ciudadana… ¿Cuál o cuáles conceptos nos interesan en relación con la Defensa Nacional?
En principio debemos saber que “seguridad” es definida en el Diccionario de la Real Academia Española [4] como “cualidad de seguro” y este adjetivo, en la acepción que nos interesa, como ” Libre y exento de todo peligro, daño o riesgo”.
En ese sentido, seguridad nos indica un estado, un efecto a lograr. La Defensa y los diferentes enfoques de la seguridad, implican entonces medios para el logro de ese fin.
Entre nosotros, el término Seguridad Nacional es asociado a situaciones del pasado que nada tienen que ver con su sentido moderno. Tampoco debe confundirse por la existencia de un Ministerio de Seguridad de la Nación, el cual refiere a la seguridad pública, seguridad ciudadana con enfoque federal. Resulta interesante la definición española: “La Estrategia de Seguridad Nacional adopta una visión integral de la seguridad, entendida esta como servicio público objeto de una acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a sus socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos acordados. Son componentes fundamentales de la Seguridad Nacional la Defensa Nacional, la Seguridad Pública y la Acción Exterior, apoyados por los Servicios de Inteligencia e Información del Estado. Sin embargo, en muchos de los ámbitos de especial interés recogidos en la Estrategia, como son la ciberseguridad o la seguridad energética, no solo se requiere la actuación de los componentes fundamentales, sino del conjunto de las administraciones y de la sociedad en general”. [5]
Proyectando hacia lo global esa seguridad nacional, es justamente que se arriba a la Seguridad Internacional. En la web del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto encontramos lo siguiente: “Para la Argentina, como parte del sistema internacional, existen riesgos motivados por eventos que ocurren fuera de sus fronteras, tales como el terrorismo, el narcotráfico, el ciberdelito, la trata de personas o la proliferación de armas de destrucción masiva. La política exterior es una herramienta para reducir esos riesgos y esas amenazas y garantizar la seguridad de los argentinos”.[6]
Conectados con la seguridad internacional hallamos dos conceptos: la Seguridad Colectiva y la Seguridad Cooperativa. La primera tiene que ver con la contribución que hacen las naciones para la seguridad internacional es forma global. Su expresión la podemos hallar en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas [7]. Pero este principio también es la base de tratados regionales, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) [8]. En este caso claramente la Defensa Colectiva actúa como medio para el logro de la Seguridad Colectiva del conjunto de países miembros. Tiene por lo tanto muchos puntos en común con la Seguridad Cooperativa, terminan siendo dos caras de una moneda, en todo lo que coadyuvan para la seguridad internacional. [9] Los esfuerzos de integración regional se enmarcan en la aspiración por “cooperar” para el logro de la seguridad. Algo así como la seguridad de mis amigos contribuye a mi seguridad.
La Ley de Seguridad Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires define a ésta como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establecen la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”.[10]
La Seguridad Ciudadana “es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Se le considera un bien público e implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento. La seguridad ciudadana no trata simplemente de la reducción de los delitos sino de una estrategia exhaustiva y multifacética para mejorar la calidad de vida de la población, de una acción comunitaria para prevenir la criminalidad, del acceso a un sistema de justicia eficaz, y de una educación que esté basada en los valores, el respeto por la ley y la tolerancia.” [11]
Una problemática que no puede omitirse es la de la gestión de riesgo y la protección civil – concepto que últimamente se usa reemplazando a la tradicional defensa civil – dado su relación directa con la seguridad pública. Las tareas de apoyo a la comunidad, asistencia y apoyo humanitario que realizan las FFAA se enmarcan en el mismo. Además, existe un sistema específico para ello, que involucra a diversas áreas del Estado. [12]
Finalmente, en los últimos años se incorporó el paradigma de la Seguridad Humana, un nuevo enfoque centrado en las necesidades del ser humano. En la Resolución de la Asamblea General de la ONU del 10 de septiembre de 2012 [13] encontramos que: “ …el entendimiento común con respecto al concepto de seguridad humana engloba lo siguiente: a) El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la desesperación. Todas las personas, en particular las vulnerables, tienen derecho a vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano; b) La seguridad humana exige respuestas centradas en las personas, exhaustivas, adaptadas a cada contexto y orientadas a la prevención que refuercen la protección y el empoderamiento de todas las personas y todas las comunidades; c) La seguridad humana reconoce la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos, y tiene en cuenta igualmente los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; d) El concepto de seguridad humana es distinto de la responsabilidad de proteger y su aplicación; e) La seguridad humana no entraña la amenaza o el uso de la fuerza ni medidas coercitivas. La seguridad humana no sustituye a la seguridad del Estado; …”
Como vemos, el espectro que abarca el término “seguridad” es muy amplio (podríamos seguir con otros, como seguridad alimentaria o ambiental). Retenemos como de interés, por la relación de la Defensa como medio para su logro, al de la Seguridad Nacional. O, si se quiere, Seguridad de la Nación, para no caer en aburridas discusiones semánticas. Vemos entonces que hay una confusión entre medios y fines y un aferramiento a cuestiones geográficas (lugar de ocurrencia o efectos de un riesgo o amenaza) que soslaya la naturaleza de aquellas y los medios necesarios para enfrentarlas. “Seguridad Interior” no refiere estrictamente a ninguno de los términos definidos más arriba.
Una de las grandes barreras para entender el fondo de la cuestión es reducir la discusión al organigrama del Estado y a las atribuciones de los ministerios y organismos que conforman ese entramado, que deberían ser consecuencia y no causa de aquellas. Aquellos pueden modificarse con un simple cambio en una norma legal. Los conceptos, por el contrario, los trascienden, y es en ellos en que hay que concentrarse.
Es lógico que todo habitante quiera sentirse, dentro de límites razonables, seguro en lo referido a su integridad física. Si el riesgo o la amenaza de un daño provienen de un atentado terrorista, de una guerra entre narcotraficantes, de un misil intercontinental lanzado a miles de kilómetros de distancia o de un delincuente que lo amenaza a punta de pistola en una salidera bancaria es otro problema. O, mejor dicho, es problema de otro. El Estado es quien dispone del monopolio de los medios, escalonados por su naturaleza, capacitación, jurisdicción, equipamiento, poder de fuego y marco jurídico para hacer frente a esas amenazas. Pensar exclusivamente en términos de límites geográficos termina siendo como pretender que ante un incendio el ataque a los focos se direccione en función de su ubicación con baldes de arena, matafuegos, agua y bomberos, cuyo empleo se autolimite, aunque ello represente poner en peligro la propiedad y sobre todo las vidas de las personas. Así, lo que algunos llaman “límite” entre seguridad (entendida como pública, ciudadana) y defensa debería evolucionar hacia un concepto integral que supere los anclajes geográficos y las antinomias derivadas de sesgos ideológicos y faculte al Estado a utilizar plenamente sus herramientas a disposición para enfrentar de la manera más eficiente los riegos y las amenazas.
Necesidades como por ejemplo la protección de fronteras terrestres y fluviales y de objetivos de valor estratégico deberían ser objeto de otra mirada. También definir con precisión atribuciones en la protección del inmenso litoral marítimo, en donde la confusión del resguardo de la soberanía con implicancias de índole económico y judicial se traduce en la superposición de esfuerzos y en la dificultad para su coordinación. Nada de eso tiene que ver con el fantasma de la represión, argumento con que pretende sembrar el temor el “cártel de la indefensión”. Todo ello en circunstancias en que la seguridad ciudadana reclama cada vez más y mejor capacitada respuesta policial federal y a nivel de las provincias.
El 18 de julio de 1994 se produjo un terrible atentado en la sede de la AMIA, mutualidad argentino israelita, en Buenos Aires. Como resultado, ochenta y cinco muertos y cientos de heridos. En las tareas de rescate participó un equipo especial de las Fuerzas de Defensa de Israel [14]. En ese mismo año, durante lo que se conoce como el genocidio de Ruanda, paracaidistas belgas evacuaron a ciudadanos alemanes retenidos en ese país. Muy pocos años después, en el ámbito de la Bundeswehr (FFAA de la República Federal de Alemania), se crea el Comando de Fuerzas Especiales (Kommando Spezialkräfte - KSK), hoy en condiciones de llevar a cabo las más arriesgadas misiones. En Europa nombres como Sentinelle y Vigipirate en Francia, Strade Sequre en Italia o Temperer en GranBretaña, por nombrar sólo algunas, hablan de operaciones que involucran a las FFAA en la seguridad pública, con variantes de unos pocos días a carácter permanente. En abril de 1997, y después de cuatro meses de capturados, fueron liberados los rehenes tomados en la residencia del Embajador de Japón en Lima mediante una operación conjunta del Ejército y la Marina de Perú.
Moraleja: cada país desarrolla las capacidades que requiere en función de sus riesgos y amenazas y sobre todo las utiliza dentro y fuera de su país atento a sus necesidades e intereses. Cuando no las tienen, o por algún motivo no las pueden usar, requerirán de tiempo (escaso en una crisis) o dependerán de terceros.
La seguridad será un efecto a lograr haciendo uso de todos los medios a disposición del Estado. Sin olvidar que, así como las amenazas tienen su naturaleza distintiva, también la tienen las fuerzas que las enfrentarán. La formación militar y la policial son diferentes y no pueden confundirse. En el cumplimiento del objetivo de que los bienes y habitantes de la Nación estén seguros, ambas categorías tienen su lugar, sin necesidad de superponerse.
El primer paso, necesario pero insuficiente, será revisar el marco legal para disponer de normas adaptadas a los escenarios esperables en el futuro y no ancladas en conceptos de medio siglo de existencia. Para ello se requiere de un consenso que asegure una proyección en el tiempo de las políticas en el largo plazo. Y, seguidamente, será fundamental una orientación desde el más alto nivel del Estado en la forma de una Estrategia que ilumine a la Seguridad con mayúscula para que todos los medios del Estado, incluyendo la Defensa Nacional, se encaminen a lograr esa situación de protección frente a riesgos y amenazas que hoy vemos difusa en el escenario actual y en los que razonablemente pueden anticiparse en el futuro próximo.
[1] DEFENSA NACIONAL; Principios básicos. Finalidad y estructura del sistema. Organización de las Fuerzas Armadas. Servicio de Defensa Nacional. Organización Territorial y Movilización. Disposiciones generales y transitorias; Ley N° 23.554. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/20988/texact.htm [2] SEGURIDAD INTERIOR; Ley Nº 24.059; Principios básicos. Sistema de Seguridad Interior. Finalidad, estructura, órganos, misiones y funciones. Cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional. Empleo de los cuerpos policiales y fuerzas de Seguridad. Complementación de otros organismos del Estado. Empleo Subsidiario de elementos de combate de las fuerzas armadas en operaciones de seguridad interior. Control parlamentario de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia. Disposiciones transitorias y complementarias. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/458/texact.htm [3] PIERRI, Hugo Patricio, “La Defensa Nacional, entre el punto muerto y la marcha atrás”, INFOBAE, 16 de julio de 2020. “Para ponernos en situación, mientras se daba a conocer la declaración de la ONU mencionada por el decreto 571/20 en sus fundamentos, aún se combatía en Vietnam, la Guerra Fría estaba en unos de sus puntos álgidos, el muro de Berlín llevaba de existencia menos años de los que faltaban para su caída y el mundo se acomodaba en orden a una confrontación oeste – este que no excluía la posibilidad de empleo de armas nucleares. Entre nosotros, la lucha antisubversiva se encaminaba a un empleo creciente de las FFAA por parte de un gobierno constitucional y se mantenían las hipótesis de conflicto con países vecinos. Vendrían luego en menos de una década la escalada del conflicto con Chile y la Guerra de las Malvinas. Pero verdades a medias terminan contribuyendo a la confusión. Limitarse al alcance del artículo 1° de la Resolución 3314 de la Asamblea General de las Naciones Unidas y omitir el 3°, que lo detalla (y que incluye a “El envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos”) y el 4°, que expresa que “La enumeración de los actos mencionados anteriormente no es exhaustiva y el Consejo de Seguridad podrá determinar qué otros actos constituyen agresión, con arreglo a las disposiciones de la Carta”, no da la impresión de jugar limpio. Por otra parte, resulta comprensible que la ONU emplee en sus definiciones la figura del Estado, por cuanto su razón de existencia está atada a la de los estados.” https://www.infobae.com/opinion/2020/07/16/la-defensa-nacional-entre-el-punto-muerto-y-la-marcha-atras/ [4] Diccionario de la Real Academia Española. https://www.rae.es/drae2001/seguridad https://www.rae.es/drae2001/seguro [5] GOBIERNO DE ESPAÑA; PRESIDENCIA DEL GOBIERNO; ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL 2017. https://www.dsn.gob.es/sites/dsn/files/Estrategia_de_Seguridad_Nacional_ESN%20Final.pdf [6] MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO; SEGURIDAD INTERNACIONAL. https://cancilleria.gob.ar/es/politica-exterior/seguridad-internacional [7] CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS; CAPÍTULO VII https://www.un.org/es/sections/un-charter/chapter-vii/ [8] NATO / OTAN; ¿QUÉ ES LA OTAN? https://www.nato.int/nato-welcome/index_es.html [9] GOBIERNO DE ESPAÑA; OTAN; SEGURIDAD COOPERATIVA. http://www.exteriores.gob.es/RepresentacionesPermanentes/OTAN/es/quees2/Paginas/Seguridadcooperativa.aspx [10] LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES – ARTÍCULO 2°. http://www2.cedom.gov.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley2894.html [11] PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). https://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/IssueBriefCitizenSecurity.html [12] SISTEMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO Y LA PROTECCIÓN CIVIL; Ley 27287 (2016). http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/266631/norma.htm [13] NACIONES UNIDAS; ASAMBLEA GENERAL; Distr general 25 de octubre de 2012. https://undocs.org/es/A/RES/66/290 [14] “AMIA: el documental de los rescatistas israelíes que hace 26 años participaron de la búsqueda de sobrevivientes”, INFOBAE, 18 de julio de 2020. https://www.infobae.com/sociedad/2020/07/19/amia-el-documental-de-los-rescatistas-israelies-que-hace-26-anos-participaron-de-la-busqueda-de-sobrevivientes/