Antecedentes
El giro que el gobierno acaba de producir con la emisión del Decreto 571 del 26 de junio del corriente año, derogando decretos del anterior gobierno y restableciendo otros, nos obliga a remitirnos a la situación producida en el año 2006.
Aprovechando una apatía generalizada en los temas de Defensa Nacional, tememos que nuevamente se estaría produciendo un inadvertido vaciamiento de los contenidos de la Ley madre de Defensa Nacional.
Tales medidas ofrecen múltiples ángulos de análisis. Intentaremos reflexionar en este artículo sobre los antecedentes y las vicisitudes más significativas de la Defensa Nacional en el intento de constituir un Sistema de Defensa Nacional.
Abordar una temática tan vasta y compleja, que abarca un período de tiempo tan prolongado, demanda remitirse tan sólo a los hitos principales de este proceso, considerando como tales: la promulgación de la Ley 23.554/88, el redireccionamiento provocado por la Reglamentación de esa Ley (Decreto 727/06), la derogación de ese Decreto y el restablecimiento del decreto derogado. Para finalizar con algunas reflexiones y conclusiones respecto a este lamentable devenir.
La Ley y el Sistema de Defensa Nacional
La ley 23.554 de Defensa Nacional se sancionó el 13 de abril de 1988, cinco años después de que se produjera el retorno al país de la normalidad institucional, luego de tres años de trámite parlamentario. El proceso de gestación de esta ley siguió la secuencia de estudio, consultas y búsqueda de adhesión, de casi todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso Nacional; como también, de muchos órganos especializados. Este proceso, frecuentemente elogiado por la amplitud del consenso logrado, siguió con ejemplaridad el procedimiento de gestación de las denominadas “políticas de Estado”, por medio de las cuales, éstas pueden aspirar a tener una permanencia en el tiempo que vaya mucho más allá de las autoridades y los gobiernos que se suceden.
Esto no quiere decir que, en cuanto a su contenido, muchas de sus disposiciones no hayan resultado discutibles; de hecho, antes y después, se suscitaron controversias sobre distintos aspectos de su aplicación. De todas maneras, como queda dicho, se dieron bases para un Sistema aplicable y razonable, en un momento muy particular de nuestra historia institucional. Esto, ya era mucho en ese entonces.
Se trataba de una Ley muy completa y clara en su contenido que, por sí sola, abarcaba las disposiciones esenciales para poder edificar, a partir de allí, el Sistema de Defensa Nacional. Por esto fue considerada como la “Ley Madre” del Sistema.
Durante el proceso de gestación el punto quizá más controvertido, por sus implicancias, estaba referido a si era pertinente limitar las agresiones que debía atender la Defensa Nacional, tomando como referencia su origen, ya sean provenientes del marco externo o del interno.
En definitiva, la sanción de la Ley de Defensa Nacional en 1988, pone un límite, controvertido en su tipología, pero límite al fin, separando “por el origen” las agresiones externas de las internas y con ello, entre la Defensa Nacional y la Seguridad Interior.
Esta Ley diseñó un Sistema destinado, específicamente, a establecer “las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la preparación, ejecución y control de la defensa nacional” (Art 1), esto significa que el Congreso diseñó el Sistema, y le dio fuerza de ley.
Desde su promulgación y muy lentamente en el tiempo, se fue tratando de edificar el Sistema de Defensa Nacional. Con muchas dificultades, por cierto, por cuanto toda la situación relativa a la defensa estuvo fuertemente influida por los desencuentros institucionales del pasado y sus secuelas de heridas no cicatrizadas.
Simultáneamente, en el mundo, los acontecimientos siguieron su curso y la misma evolución de los sucesos bélicos fue, poco a poco, desmoronando la teoría de una separación rígida entre Defensa Nacional y Seguridad Interior. Abrumadoramente, los autores internacionales, especialistas y los mismos países fueron adquiriendo una interpretación mucho más flexible y superadora del tema.
Por si algo faltara para consolidar esa tendencia, a partir de los atentados terroristas cometidos el 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos por la organización no estatal Al Qaeda, la mayor parte de los países desarrollados, ha evolucionado hacia una eliminación de esa barrera, adoptando un Sistema bastante parecido al que teníamos en nuestro país antes de la Ley 23.554 en la que no se discriminaba el origen de la agresión, sino interesaba la tipología de la agresión misma.
En los 20 años de este siglo, puede constatarse que la casi totalidad de los conflictos bélicos se desarrollan en el marco interno de los países afectados y dónde no se separan las fuerzas estatales de las no estatales. Lo Interno y externo se mezclan continuamente y no hay líneas de separación. El hecho bélico ya no se realiza en apartados campos de batalla. La batalla se desarrolla dentro mismo de la sociedad civil. Las inicialmente denominadas “nuevas amenazas” son ahora parte activa del conflicto bélico interno. Nada le es ajeno, la batalla es integral y de gran plasticidad estructural. Allí están presentes las fuerzas convencionales como las no convencionales, estatales y no estatales, en una verdadera integración de fuerzas combatientes, como también distintos escalones de estructuras de apoyo no combatientes pero participantes del esfuerzo bélico.
Esto es lo que se considera genéricamente como la nueva forma de los conflictos bélicos, los que suelen adquirir diversas denominaciones: “guerra no convencional”, “guerra de baja intensidad”, “guerra asimétrica”, “guerra irrestricta”, etc. No querer ver estas realidades es taparse los ojos frente a la evidencia de la realidad del mundo de hoy y de mañana.
El redireccionamiento en la construcción del Sistema
Comencemos por observar en el tiempo, la promulgación de los instrumentos legales emitidos para definir y orientar el sistema de Defensa Nacional durante las primeras dos décadas. Pueden distinguirse con claridad dos etapas, que son:
· Entre 1988 y 2006:
- Ley Nº 23.554, Defensa Nacional, 13 Abr 88.
- Ley Nº 24.948, Bases Políticas para la Reestructuración de las Fuerzas Armadas, 18 Mar 98.
- Ley Nº 24.059, Seguridad Interior, 18 Dic 91.
- Decreto Nº 1.116, Directiva Planeamiento Militar Conjunto, 02 Oct 96.
- Ley Nº 25.520, Inteligencia Nacional, 27 Nov 01.
· Entre 2006 y 2010
- Decreto Nº 727, Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, 12 Jun 06.
- Decreto Nº 1.168, Diagnóstico Comprensivo Situación EN, 06 Sep 06.
- Decreto Nº 1.691, Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, 22 Nov 06.
- Decreto Nº 788, Organización de la Secretaría de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa, 25 Jun 07.
- Decreto Nº 1.729, Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, 27 Nov 2007.
- Decreto Nº 1.714, Directiva de Política de Defensa Nacional, 12 Nov 09.
- Resolución Ministerial Nº 1.633, Matriz común estructura orgánica funcional de las Fuerzas Armadas, 13 Dic 10.
Una primera conclusión que surge inmediatamente de la simple lectura de la lista de las normas enunciadas es que, durante la primera etapa, de largos dieciocho años, se dictaron pocos instrumentos, pero con jerarquía de ley y sobre temas complementarios a la Defensa Nacional; mientras que, en la segunda etapa, de sólo cuatro años, se dictaron muchos instrumentos, pero con jerarquía de decretos o resoluciones ministeriales, sobre importantes temas estructurales.
Como también puede observarse en el listado precedente, durante dieciocho años la ley no se reglamentó, no obstante haberse sancionados varias leyes relacionadas con la Defensa Nacional. Cabría preguntarse: ¿por qué? Seguramente habrá muchas respuestas, pero hay dos aspectos que quizá sean difíciles de omitir en esas contestaciones. El más importante es que la ley ya era lo suficientemente completa y flexible como para que el Sistema pudiera funcional sin reglamentar; y, en segundo lugar, que a partir de ese consenso inicial, la situación y las experiencias bélicas mundiales habían evolucionado significativamente y, en todo caso, lo que hubiera sido necesario, era buscar nuevos consensos para plantear una revisión o cambio, no sólo del sistema de defensa, sino también el de seguridad interior, conforme con ideas más modernas.
A estas primeras dos etapas, les sucederían otras dos: la tercera, de 2015/2019 signada por un tibio regreso a los conceptos de la primera etapa (Decreto 683/18), y la actual cuarta etapa, con motivo del Decreto 571/20, el cual, representa regresar a la segunda etapa iniciada en el 2006. Como ya se percibe… un ida y vuelta permanente que en nada beneficia al país ni a la Defensa Nacional.
Entrando ya a comentar el redireccionamiento actual, y el regreso a la segunda etapa, puede afirmarse que el Decreto Nº 727 de Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional fue, sin duda, la punta de lanza que marcó una nueva dirección en la construcción de un Sistema de Defensa Nacional. A partir de allí, se sucedieron una cantidad de normas que profundizaron ese cambio de rumbo, mediante una práctica de imposición del hecho consumado en la que no hubo un proceso institucional de concurrencia de esfuerzos y opiniones.[1]
A partir de la vigencia del nuevo plexo normativo de esa segunda etapa, muchos autores, estudiosos y expertos en estos temas, mostraron su preocupación y desconcierto ante el rumbo tomado; otros, más independientes, pronunciaron con mayor desinhibición sus objeciones.
Más allá de las consideraciones propias de la especificidad de la Defensa Nacional, este cambio de rumbo presentaba graves deficiencias jurídicas, tal como lo expresara un especialista en ese campo[2] que, en un enjundioso estudio efectuado en oportunidad de la promulgación del Decreto de Reglamentación de la Ley, señala aspectos muy contundentes respecto a la consideración jurídica que merece el mencionado Decreto. Resulta conveniente traer a mención solo algunos párrafos que dan cuenta de la gravedad de lo mencionado anteriormente.
“Como se advierte, se trata de una reforma profunda de la estructura establecida en la ley que se formaliza normativamente en la modificación de la cadena de mando y en la redistribución de las responsabilidades y tareas asignadas a cada escalón orgánico, como consecuencia de una concepción general que modifica los principios de unidad e identidad del sistema” ... Es decir, se cambia un sistema por otro.” (…) “puede afirmarse que el Poder Ejecutivo al expedir el Decreto Reglamentario de la Ley de Defensa se ha excedido en sus atribuciones alterando la sustancia de la norma legal al modificar las disposiciones regladas relativas a las funciones y responsabilidades que aquella asigna a los EEMMGG y al EMC. Con ello se configura un verdadero apartamiento de la voluntad de la ley produciéndose además invasión de áreas legislativas, toda vez que el decreto legisla en asuntos que son de la competencia exclusiva del Congreso; estas circunstancias niegan validez material al decreto en tanto y en cuanto contradice contenidos de la norma superior.”[3]
Ya aclaramos que la Ley terminó por incorporar como factor de competencia de la Defensa Nacional los conflictos suscitados para enfrentar las “agresiones de origen externo”. Uno de los aspectos, quizá de mayor trascendencia, que modifica esta Reglamentación a la Ley, es la de agregar al ya cuestionado origen “externo” de las amenazas, que ella sea perpetrada por “fuerzas estatales”.
En efecto, la Reglamentación en su Artículo 1ro, comienza diciendo: “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s” y, más adelante, en el mismo artículo aclara, “Se entenderá como “agresión de origen externo” el uso de la fuerza armada por un Estado contra la…”
Son numerosas las modificaciones que la Reglamentación produce a la Ley que supuestamente debía solo reglamentar. Mencionamos a continuación un somero listado de los cambios que ese Decreto y los siguientes de esta segunda etapa, han producido respecto a la letra y espíritu de la Ley de Defensa Nacional.
· Modificación de las agresiones de origen “externo”, por agresiones de origen “externo estatal”.
· Profundización de la brecha entre Defensa Nacional y Seguridad Interior.
· Indefinición frente a las agresiones que no puedan ser acreditadas en su origen, a la intervención de un Estado con medios convencionales propios.
· Funciones y operatividad del CODENA y el SECODENA.
· Modificación de instrumentos básicos de percepción de las amenazas, como las Hipótesis de Conflicto y de Guerra.
· Modificación de la lógica en la secuencia de Planeamiento y sus instrumentos.
· Funciones del Ministerio de Defensa cada vez más centradas con exclusividad en el sector militar, con abandono de otros sectores de la Defensa.
· Mayores atribuciones y centralización en el Ministerio de Defensa.
· Transformación del EMCO de un EM coordinador, en un EM director y conductor de operaciones militares.
· Modificación en la estructura jerárquica del JEMCO.
· Modificación de la relación entre los EEMMGG y el EMCO.
· Funcionamiento y articulación del Comité de Crisis.
Por las limitaciones de espacio, señalamos tan solo los aspectos generales en cuanto atañen al conjunto de Sistema de Defensa Nacional, pero no podemos dejar de advertir, las profundas implicancias que todo ello representan para el desempeño funcional y operativo de las Fuerzas Armadas.
Reflexiones generales
Sobre la Defensa
La Defensa Nacional debería ilustrar, mediante una concepción general, cómo concibe el empleo del poder “blando” (fuerzas no militares) y el poder “duro” (fuerzas militares), en pos de los objetivos nacionales y políticos fijados, delineando la Concepción Estratégica de la Defensa Nacional, que no es sectorial, sino nacional.
Queda claro que, si la Defensa Nacional es, por esencia, “integración y coordinación” de todos los sectores del potencial nacional, consecuentemente, se percibe un déficit en las definiciones que permitan orientar y comprender el empleo del poder duro (fuerzas militares) sin una coordinación e integración con las otras Fuerzas de la Nación.
La Ley de Defensa Nacional en su Artículo 2do dice, claramente, que “La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación” para la solución de conflictos. Sin embargo, todos los documentos emitidos con el título de Defensa Nacional, tratan exclusivamente aspectos referidos a las fuerzas militares.
La realidad indica que nuestro país no tiene Defensa Nacional y, mientras no cambie de mentalidad en cuanto al enfoque, mucho menos puede tener un Sistema de Defensa Nacional. La Defensa Nacional, por definición, no permite su abordaje desde una perspectiva sectorial, sino que tiene que iniciarse y concebirse desde el nivel general (nacional).
Más allá de las especulaciones sobre el origen deliberado o no de la pandemia que nos aqueja, lo cierto es que es fácilmente percibida como una agresión, comprendida en el concepto de Defensa Nacional. Si nuestro país hubiera tenido, organizado y preparado, un eficiente Sistema de Defensa Nacional como lo indica la Ley de Defensa Nacional, una “agresión” por parte de un “agente externo” (Art 2) que pone en peligro “la capacidad de autodeterminación, la vida y la libertad de sus habitantes” (Art 2), el Gobierno Nacional hubiera podido cumplir, con mayor eficiencia, su responsabilidad de “superar los conflictos que esas agresiones generen” (…) “conduciendo todos los aspectos de la vida de la nación durante la agresión” (Art 3).
La experiencia recientemente realizada en Córdoba[4], con la constitución de un Centro de Operaciones de Emergencias (COE), con participación de fuerzas militares y no militares, es una incipiente iniciativa, ciertamente auspiciosa, para ir comprendiendo la mentalidad que debe animar a la Defensa Nacional y a un Sistema de Defensa Nacional, organizado y eficiente; más allá de otras intencionalidades que pudieron haber incidido en su constitución.
Tampoco puede hablarse de Defensa Nacional, si el único órgano creado para llevar a cabo esa función, el CODENA, pese a estar fijado en la Ley de DN, nunca se constituyó. Curiosamente, la Reglamentación que estamos comentando, establece su activación en un plazo de 30 días (Art 27). Tampoco se constituyó y, lo que es más grave, pareciera que a nadie le interesa demasiado constituirlo. En la realidad, el mismo Ministerio de Defensa se lo percibe más como un ministerio de asuntos militares que como un órgano estable (secretaría) del CODENA.
La estabilidad de la estructura de un Sistema de Defensa no estará dada por la profusa publicación de decretos, resoluciones y otras normas que conforman un Sistema. Solamente un consenso, auténticamente logrado, es lo que convierte al Sistema de Defensa en una “Política de Estado” que asegure su continuidad. Sin esta condición, nunca tendremos un Sistema de Defensa Nacional.
Sobre las Fuerzas Militares
Como ya hemos expresando, en el mundo actual, casi no existen los conflictos en los que se enfrentan solamente dos fuerzas militares estatales. Mantener un concepto tan anacrónico es prácticamente colocar a las FF.AA. en un cepo funcional y operativo; así como también, vaciarlas de sentido real.
Ante la eventualidad constitucional de un “estado de sitio”, si las fuerzas militares tienen negado desarrollar doctrina, organización, equipamiento, capacitación e inteligencia previa para enfrentar estas situaciones, como lamentablemente establecen los Decretos en cuestión, su accionar está de antemano condenado al fracaso.
Aún tratándose de una forma excepcional de empleo, tener que intervenir en condiciones de extremo deterioro del material, inadecuado equipamiento, sin adiestramiento pertinente y sin resguardo jurídico que respalde su accionar, traerá consecuencias insospechadas para los responsables de esta situación.
El concepto de “quien puede lo más puede lo menos” que en ciertas oportunidades se esgrime para justificar el impedimento señalado en el párrafo anterior, constituye una falacia que resulta más evidente en los tiempos actuales. Precisamente, en la denominada guerra asimétrica, el “débil” desafía al “fuerte”, basado en los condicionamientos que el contexto institucional impone al “fuerte”, mientras que el “débil” adquiere y equipara su fuerza, precisamente, porque se encuentra libre de cualquier condicionamiento.
Condicionamientos como los indicados, ponen en riesgo al Estado en cuanto a conservar el monopolio de la fuerza, que es la “última ratio” del orden y la paz.
La pérdida del monopolio de la fuerza y el estado de indefensión, señalan una debilidad que atrae la violencia. El “efecto disuasión” que tanto se enuncia, pierde su efectividad cuando se carece, a ojos vista, de la capacidad real de actuar.
Finalmente, cabe decir, que el quebrantar a las Fuerzas Militares en su cualidad de “Instituciones” y la tendencia a una máxima centralización del sector militar en el ministerio de Defensa, resulta una situación orgánica de alto peligro, pues facilita la politización partidaria o ideológica de las FF.AA., desviándolas de la prescindencia partidaria necesaria para respaldar el orden establecido por la Constitución Nacional.
Sobre la oportunidad de la medida
Además de los aspectos conceptuales, funcionales y operativos que se han enunciado sintéticamente en este artículo, resulta muy difícil comprender lo extemporáneo de la medida frente al cúmulo de problemas que la pandemia está ocasionando al país. Esto pone en evidencia la ausencia de necesidad y urgencia para la promulgación del Decreto 571/20.
En síntesis, cuesta encontrar una explicación razonable para explicar la oportunidad de los cambios que introduce ese Decreto, en momentos de una gran tensión social, precariedad e inestabilidad económica, y cuando el mismo gobierno acaba de requerir la participación de las FFAA en la pandemia, incluso para reforzar zonas de frontera en el marco interno, acciones que carecen del respaldo jurídico pertinente.
Cuando no se dispone previamente de los órganos e instrumentos adecuados debidamente preparados, equipados y entrenados, solo cabe la improvisación, las marchas y contramarchas, las mayores pérdidas y costos laterales, como así también los peligros de conmoción de la paz interna.
Estas dudas, también despiertan especulaciones muy ajenas a la Defensa que circulan en los medios y redes sociales, tales como: desinteligencias internas de grupos de poder en el seno del mismo gobierno; hechos de progresiva violencia entre distintos sectores sociales en el marco de una gran inestabilidad económica; juego político de grupos violentos organizados, a los que les interesa mantener a las FF.AA. amordazadas y un gobierno inerme frente a circunstancias cada vez más conmocionadas, de modo tal, que “el poder” se dirima e la calle.
El autor es Coronel Retirado del Ejército Argentino
OEM, Licenciado en Estrategia y Organización, Mg Políticas Públicas.
Autor del Libro: “Defensa Nacional y Genética de Fuerzas”
(ISBN 978-987-33-0906-9)
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Algunas Abreviaturas Utilizadas:
DN: Defensa Nacional
CODENA: Consejo de Defensa Nacional
SECODENA: Secretaría del CODENA
EMCO: Estado Mayor Conjunto de las FF.AA.
JEMCO: Jefe del EMCO
EEMMGG: Estados Mayores Generales de cada Fuerza Armada.
EM: Estado Mayor.
[1] Implementados con formas y procedimientos que no invitan a la crítica, ni a la sana oposición de ideas y sin vocación de buscar fórmulas superadoras; sino, como ratificadoras de decisiones previamente tomadas. [2] El Dr. Santiago Díaz Ortiz es abogado (UBA). Magíster en Relaciones Internacionales (Facultad de Derecho-UBA) y en Defensa Nacional (EDENA). [3] EMCO, Trabajo de Investigación: “La toma de decisiones en el área de la Defensa Nacional de la República Argentina: propuestas para su optimización, Anexo 1: el Decreto reglamentario de la Ley de Defensa: una mirada crítica” por el Dr. Santiago Díaz Ortiz, Buenos Aires, Noviembre 2006. [4] https://www.infobae.com/def/defensa-y-seguridad, Modelo Córdoba: “Las FF.AA. cumplen un rol esencial en la lucha contra el COVID-19”, entrevista exclusiva con DEF, 05/07/2020.