La problemática de los pueblos indígenas argentinos continúa inabordable desde una perspectiva intercultural integradora. Antes bien, un izquierdismo cerril y un inveterado etnocentrismo cosmopolita la desapegan de nuestro mestizaje étnico-cultural, que cuesta asumir.
Los actores políticos e institucionales reaccionan por lo general tarde a los requerimientos, que por distintas causas repican en regiones con añeja presencia de tales comunidades, la mayoría de las cuales no busca más que mantener su lugar bajo el sol.
El desconocimiento y la improvisación suelen acarrear sacudones institucionales, que, salvo periódicos desbordes, poco trascienden al gran público urbano. Discursos ideologizados sino políticamente correctos, apenas disimulan pereza intelectual y demagogia política, condicionados por un difuso sentimiento de culpa histórica.
Larga marcha de los pueblos indígenas argentinos
La Argentina “caucásica” tomó conocimiento de la existencia de nuestros desprotegidos hermanos en mayo de 2010, cuando miles de paisanos formoseños acamparon en Plazoleta Cervantes y Plaza de Mayo. Recibidos en la Casa Rosada, plantearon sus reclamos y salieron con la promesa de, para variar, una Comisión de Análisis e Instrumentación de la Propiedad Comunitaria Indígena, que debía sacar conclusiones en seis meses. Pasó una larga década y aún no tenemos esa ley, punctum dolens de la problemática.
Pero los Qom fueron más allá, reclamando un Estado plurinacional como la Bolivia de Morales-García Linera, paradigma del indigenismo continental. No obstante, la situación en Argentina es diferente por tres precisos datos: 1- el componente europeo en sucesivas oleadas migratorias, 2- la “mezcla”, que fue más intensa, 3- la dificultad para determinar cuáles pueblos originarios y cuántos integrantes.
Las urgencias económico-sociales de comunidades olvidadas y desprotegidas se han abordado de diversas maneras según las realidades de cada país, en especial allí donde la población indígena es mayor que en la Argentina (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Méjico, Perú)[i].
Argentina reconoce treinta y cuatro pueblos originarios inscriptos en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas. Por su parte, el INAI identifica 1754 comunidades asentadas en los más insólitos lugares del territorio nacional, hasta agosto de este año, de las cuales alrededor de 1460 poseen personería jurídica[ii]. Se trata de personas que aportaron mucho y continúan aportando a la construcción cultural de nuestra identidad argentina.
Antes de la reforma de 1994, la ley nº 23.302/85 había creado el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), para reconocer y registrar los pueblos originarios[iii]. Las provincias que concentran las principales comunidades indígenas habían hecho lo propio, iniciado el proceso de recuperación democrática.
La Constitución reformada introdujo el tema en el art. 75 inc. 17 (Atribuciones del Congreso), que dispone:
“Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan, y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”[iv].
Particular atención préstese al Convenio n° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (junio 1989), aprobado por ley n° 24071 en marzo de 1972, la carta magna de los pueblos indígenas, “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial” (art. 1.1.a). Adviértase que tanto éste como el texto constitucional, subrayan la condición “nacional” de esos colectivos.
El Convenio también se aplica a pueblos autopercibidos indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en un determinado país o región geográfica en la época de la conquista o de la colonización, si conservan “sus propias instituciones sociales, económicas, culturales, políticas, o parte de ellas” (art. 1.1.b). Tal supuesto es más notorio en comunidades autóctonas del Chaco Gualamba, que en otras regiones donde hubo mayor integración y mestizaje.
El Convenio 169 fue acompañado por la “Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”, adoptada por Resolución 61/295 de la Asamblea General (septiembre 2007), la cual, sin ser obligatoria, compromete a los gobiernos por vía de informes o recomendaciones.
En varias oportunidades grupos indigenistas -con ONGs de apoyo logístico- presionaron, hasta ahora sin resultado, por la jerarquización constitucional del Convenio y la Declaración, lo que a nuestro criterio requeriría un análisis sereno y profundo de sus implicancias geoestratégicas.
La situación se complica en nuestro país en tanto Provincias y Nación poseen facultades concurrentes sobre la materia, lo cual genera desinteligencias y desajustes a la hora de actuar en terreno. Una sana y necesaria medida sería federalizar el INAI, para desideologizarlo y dar espacio a las percepciones provinciales sobre los pueblos indígenas.
Población o pueblo, tierras o territorio
Cualquier habitante de un país goza de los derechos y garantías que su constitución nacional mínimamente reconoce. Los pueblos indígenas, en tanto minorías étnicas, empezaron a definirse como grupos diferenciados de los componentes dominantes de la sociedad. En toda América exigieron ser considerados pueblos con historia, instituciones y cultura propias, aptos para administrarse conforme sus tradiciones, usos y costumbres.
El antropólogo chileno José Bengoa sostiene al respecto que la cuestión nacional, surgida con los procesos de independencia o descolonización, es distinta de la cuestión étnica, pues el problema central era entonces la independencia de la metrópolis. La distinción entre etnia y Estado Nacional importa en tanto la cuestión étnica apunta a la autonomía, la cual se afirmaría en Estados plurinacionales.
No obstante, el art. 1.3 del Convenio 169 señala expresamente que el uso del término “pueblo” no debe interpretarse en el sentido del derecho internacional. Este mínimo reaseguro no clausuró el reclamo de libre determinación, concepto del ámbito del derecho internacional más que del derecho público interno.
El mismo recelo apareja la diferencia entre tierra y territorio. Nuestra norma constitucional hace referencia a “la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”. Los indígenas fundan sus derechos en un ideario mítico reconstruido con perseverancia en el último medio siglo, rechazando por ende la propiedad privada de los códigos civiles, pues las tierras no son de apropiación individual sino para el destino comunitario. En esa línea de razonamiento, no habría que hablar de tierra sino de territorio.
Numerosas acciones judiciales en varias provincias argentinas apuestan por esa propiedad comunitaria, basada en la cosmovisión “del hombre para la tierra”. El nuevo Código Civil y Comercial, en el art. 18 del capítulo 4 “Derechos y bienes”, mantuvo el criterio constitucional de la posesión, trasmisión y prueba del dominio sobre dichas tierras. De allí la revalorización la costumbre como fuente de un dominio comunitario que efectúa el pluralismo jurídico.
La Parte II del Convenio 169 atiende la cuestión territorial; así, el art. 17.1 dispone que los gobiernos deben respetar “las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados, establecidas por dichos pueblos”. El problema se presenta cuando dichas modalidades no están claras ni tampoco cuáles tierras han sido ancestral o tradicionalmente ocupadas; peor aún, cuando aquellas tienen décadas de subdivisión y adjudicación a propietarios de buena fe con títulos legalmente registrados.
Autonomía o libre determinación
Los indigenistas suelen reclamar la autonomía, es decir el manejo de la vida diaria conforme usos y costumbres. Eso implica un elemental acuerdo de gobierno tribal o comunitario para dirimir jefaturas y representaciones, e incluso para juzgar a los componentes del grupo que hayan cometido faltas o delitos[v].
En suma, si no se trata de población sino de pueblos, que no ocupan tierras sino territorios y además se rigen por normas propias, estamos ante los elementos constitutivos del Estado clásico. A la subjetividad pueblo le asiste el derecho de libre determinación, que es un principio de derecho internacional general.
Al respecto, la Resolución nº 1514 de 1960 “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales”, establece en su párrafo 2: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”, principio luego precisado en la Resolución nº 2625 de 1970. No obstante, el párrafo 4 garantiza a los Estados que: “Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas”.
En suma, dos cuestiones básicas contextualizan las batallas políticas y jurídicas de los movimientos indígenas en los últimos 50 años, a lo largo y ancho de América: una es la autonomía y alcances de su eventual concesión; la otra, alude al dominio de vastas extensiones territoriales fiscales o no[vi].
Prácticamente todos los países iberoamericanos encararon reformas constitucionales o legislativas para habilitar soluciones concretas y desactivar tensiones sociales, en distinto grado y momento.
La emergencia indígena y los dueños de la tierra
En su derrotero de lucha, los movimientos indigenistas excedieron los marcos nacionales para llevar sus reclamos a organizaciones internacionales. Los casos de los inuit de Groenlandia y de los sueco-parlantes de las Islas Aland fueron paradigmáticos[vii]. Con similar abordaje, los “resguardos” colombianos o las “reservaciones” en los Estados Unidos son variaciones del mismo tema.
Hasta los ’80, las minorías étnicas de campesinos o artesanos se fueron integrando a las sociedades mayoritarias, aunque nunca terminaron de sentirse parte de ellas. Al advertir que las respuestas tardaban en llegar o nunca llegarían, se abroquelaron en la identidad etnolingüística, erigida en consigna prácticamente innegociable, salvo para acordar las modalidades y extensión de sus derechos comunitarios[viii].
José Bengoa[ix] considera que, en los términos de la mencionada Declaración de Naciones Unidas, el derecho a la libre determinación solo puede entenderse como ejercicio de ciertas formas de autonomía, más que como la concesión del derecho a la secesión.
Estos cambios fermentaron en un contexto internacional volátil, especialmente a partir de la implosión de la URSS y de la Federación Yugoeslava. Nacionalismos adormecidos y activas minorías étnicas potenciaron los reconocimientos identitarios. Ello aparejó que en algunos casos se propusiera al plurinacionalismo como característica estatal o bien al separatismo como reivindicación. Por caso, en Cataluña y Escocia, sociedades desarrolladas, etnia y lengua operan como variables justificativas de la separación.
Con todo, el peregrinaje humano es una sucesión de conflictos y destrucción, conquistas, apogeos y caídas de reinos, imperios y repúblicas: “[…] la historia del mundo ha sido la historia de pueblos en movimiento, que ocupan nuevas tierras y reclaman la propiedad de esos terrenos”, arguye David Day[x].
Hernán Cortés conquistó Tenochtitlán con apenas 300 hombres, ayudado por tribus deseosas de venganza que finalmente la obtuvieron. El imperio azteca se derrumbó en menos del tiempo que le llevó apoderarse de la meseta, sojuzgando a los anteriores “pueblos originarios” sobre la base del terror. ¿Qué los diferenciaba de los españoles, o de los británicos que invadieron Australia y de los australianos que irrumpieron en Tasmania, de los daneses en Groenlandia, de los japonenses que masacraron a los ainus de Hokkaido o los holandeses en Sudáfrica? ¿Quiénes son, pues, los dueños de la tierra?
Pueblo indígena en acción
La irrupción de “Resistencia Ancestral Mapuche” (RAM) sacudió a Chubut y al país europeizado ignorante de esta cuestión, en octubre de 2017. Entre sus reclamos figuraba la autodeterminación de la nación mapuche. Desde su celda, el referente Facundo Jones Huala reclamaba un “enclave” territorial; extraditado a Chile en diciembre de ese año, purga nueve años de prisión por el incendio de la granja y asesinato del matrimonio Luchsinger en Vilcún, en enero de 2013.
La RAM operaba como brazo argentino del grupo chileno Weichan Auka Mapu -“territorio rebelde en lucha”- supuestamente escindido de la Coordinadora Arauco Malleco, que en aquel momento negó la relación. El trágico fin de Santiago Maldonado, en agosto de 2017, exacerbó los ánimos provocando una patética mescolanza política-ideológica-electoralista que nos pinta de cuerpo entero.
No es dato menor la vinculación política y operativa entre sectores radicalizados a ambos lados de la Cordillera, cuyos actos violentos pretenden inscribirse como “lucha de liberación nacional”. El objetivo confeso es constituir un nuevo país, fraccionando los actuales territorios de Argentina y Chile, algo imposible a la luz del orden institucional argentino –y chileno- y del derecho y práctica internacionales aplicables a estos casos. En efecto, la Resolución 1514 antes comentada habilita el ejercicio de la libre determinación exclusivamente para los casos de colonialismo o de graves violaciones sistemáticas de los derechos civiles y políticos de una población.
Finalizando su segundo mandato, la Sra. Bachelet anunció en junio de 2017, el “Plan Araucanía” (disponible en Internet), rechazado por sus destinatarios por no aceptar la plurinacionalidad en la Constitución chilena.
En el movimiento mapuche vecino se diferencian tres posturas que, coincidentes en lo básico (reconocimiento constitucional de la plurinacionalidad y recuperación de tierras), se diferencian por las vías de acción: están los reclamantes de independencia (irreductibles de extrema izquierda y anarquistas antisistema), los que apuntan a sus objetivos mediante vías autonómicas distintas a la participación política tradicional y, finalmente, los dispuestos a hacerlo en elecciones formales y dentro de partidos políticos reconocidos.
Resulta imprescindible seguir con atención esas alternativas pues tarde o temprano repican de este lado. Quede claro que los violentos de allá y de acá son franca minoría y, por ende, resulta tan torpe negar u ocultar el problema como sobredimensionarlo.
A modo de cierre
Desde Ona-sin (Tierra del Fuego) hasta Nunavut (Canadá) -América toda- están reconocidos decenas de pueblos originarios, cada su singularidad antropológica y cultural, más o menos mestizados, más o menos integrados. No hay un caso parecido a otro ni los reclamos son exactamente los mismos, pero todos coinciden en la situación de marginalidad que padecen.
Para Argentina, parte de la solución vendrá del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del pasado 2 de abril, recaído en la causa “Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina”. Lhaka Honhat es una suerte de federación de pueblos radicados en el noreste salteño. La sentencia le reconoció la propiedad ancestral de 400.000 hectáreas y obliga al gobierno nacional a sancionar una ley de propiedad comunitaria, además de consultar obligatoriamente ante cualquier emprendimiento que lo requiera.
El Estado Nacional debe ejercer las competencias que derivan de su condición soberana y capacidad de organización interna, y promueva políticas para nuestras auténticas poblaciones indígenas, cuyas realidades varían tanto por su composición y cantidad como por los niveles de integración con el resto de la sociedad.
[i] Según el Censo de 2012, Bolivia redujo la población indígena del 62 al 41%, aunque es de las más numerosas. México (15%), Guatemala (40%), Chile (9%, Censo de 2015); para comparar con Argentina y según el Censo 2010, 955.032 personas se reconocían descendientes de pueblos indígenas, apenas un 2,4% del total nacional. De aquellas, alrededor de 30.000 se asumen mapuches. [ii] Datos disponibles en http://datos.jus.gob.ar/dataset/listado-de-comunidades-indigenas/archivo/f9b57566 -3e7c-4449-b984-49a26897eb77. [iii] El lector interesado puede acceder en la página oficial del INAI (https://www.argentina.gob.ar/ derechoshumanos/inai/normativa) a la sección “Normativa sobre Pueblos Indígenas y sus comunidades”, un catálogo de leyes, decretos y resoluciones nacionales vigentes. [iv] Remplazó al art. 64 inc. 15, “Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo”, imposible de juzgar con parámetros actuales. [v] El caso “José Fabián Ruiz” (cacique wichí acusado de violación de su hijastra), resuelto por la Corte de Justicia de Salta en noviembre de 2009, exhibió en carne viva el choque cultural entre la universalidad de los derechos del niño y las costumbres tribales. Por lo demás, la Jurisdicción Originaria Indígena Campesina de Bolivia es hoy objeto de severas críticas. [vi] El revuelo causado por la expropiación, en julio de 2010, del Parque Nacional Sierra de las Quijadas por el gobierno de San Luis para ceder ese territorio a los huarpes, es una muestra. [vii] La Conferencia de Nuuk (Groenlandia) de septiembre de 1991, auspiciada por la ONU, de algún modo contribuyó a universalizar el tema. [viii] Magdalena Gómez Rivera, jurista y funcionaria mexicana, analizando el proceso de Chiapas y la influencia del EZLN, propuso una autonomía inserta en el marco federativo, toda vez que la soberanía e identidad mexicana se afianzaría con el reconocimiento de la pluriculturalidad. Los pueblos indígenas no buscan la secesión sino “ejercer y desarrollar sus formas específicas de organización social, cultural, política y económica” (v. “Derechos de los pueblos indios”, en Hacia un nuevo proyecto de Nación, varios autores, Fundación H. Castillo Martínez, México, 2000. [ix] En La emergencia indígena en América Latina, 2ª y 3ª partes, Ed. FCE, Santiago, 2007. [x] En Conquista. Una nueva historia del mundo moderno, Ed. Crítica, Barcelona 2006.